起底数字人民币二层扩容的“地缘偏心”：为什么平安、上海银行双双落选？

数字人民币二层机构（指定运营机构，以商业银行为核心）是数字人民币面向公众与市场的直接服务与执行主体，核心职能是在央行授权与监管下，提供数字人民币的兑换、流通、钱包管理、合规风控及场景推广等全流程服务。

数字人民币二层机构扩容，系统重要性银行平安银行、上海银行落选，非系统重要性的苏州银行却光荣当选。尤其是上海银行与北京银行，南北遥遥相对，北京银行荣获增选，上海银行却落榜，形成鲜明反差。

为什么？

中国人民银行新增1.中信银行、2.中国光大银行、3.华夏银行、4.中国民生银行、5.广发银行、6.浦发银行、7.浙商银行、8.宁波银行、9.江苏银行、10.北京银行、11.南京银行、12.苏州银行成为银行类数字人民币业务运营机构，并接入央行端数字人民币系统。

本次新增12家，再加上先前确定的第一批10家：

6家大型行：1. 中国工商银行、2. 中国农业银行、3. 中国银行、4. 中国建设银行、5. 交通银行、6. 中国邮政储蓄银行。       4家股份制及互联网银行：7. 招商银行、8. 兴业银行、9. 微众银行（微信支付）、10. 网商银行（支付宝）。

目前一共有22家银行类数字人民币业务运营机构。

与我国21家系统重要性银行名单比较，苏州银行、微众银行、网商银行等三家并非系统重要性银行，微众与网商两行各自手握海量支付平台，有其特殊性，我们无须讨论。

重点是要看一看苏州银行为什么能够入选？

同时，平安银行、上海银行同属系统重要性银行，为什么却又双双落选？

一、先看上海银行

综合各种分析，上海银行没有入选的主要原因是：上海已经有一家 “全国性股份行” 实现了覆盖。总部设在上海的浦发银行，作为股份制银行，本次已有入选，浦发既是全国性银行，又是系统重要性银行，总部在上海，当然能够覆盖上海全域。所以，人民银行觉得没必要再给上海 “重复配” 一家城商行。

这样的理由为什么不搁到北京银行身上呢？中信银行、光大银行、华夏银行、民生银行等4行，都是股份制银行，总部都在北京，不是一家，而是四家，那不是把北京覆盖了四回？相比上海，也才一家股份行。你说，上海银行没能入选，如此的理由，能站得住脚吗？

你说北京银行与另外四家银行不是同一类型的银行，可以入选。上海银行与浦发银行不也不是同一类型的银行嘛？这理由，让上海银行情何以堪？

二、再看平安银行

据分析，平安银行没能挤进第二批，主要是因为首批已有招商银行，总部就设在深圳定位，而且股份行总名额有限制，平安银行只能“望洋兴叹”了。

平安银行没进，是根据同城市、同层级 “不重复” 原则，因为深圳已有招商银行进入了。那么，据此原则，华夏、民生、光大、中信在北京重复了4次，人家深圳不才重复了2次（平安银行如果也入选）。平安银行能不憋着气吗？

据说，平安银行没有进，还有一个理由：股份行名额已 “满额”。股份行拢共9个名额，4个留北京，才1个给深圳。然后你说名额已满，平安银行的闷气那不是更大了吗？

还好，广东省先后入选了两家同类型的银行：招商银行、广发银行，同属全国性股份制银行。广东、深圳稍感宽慰。

三、还有苏州银行

关于城商行的入选，城商行一共才5家，江苏省一下子独占了仨，而且苏州银行还不是系统重要性银行。系统重要性上海银行没有进，系统重要性平安银行也没进，很多强省会的城商行还是没有进。哎？苏州行就是进了。

所以，平安银行、上海银行没有进，苏州银行偏就入选了，以上的那些理由似乎都不充分。

更可能的原因是以下这些：

上海银行被赋予了 “更高层级” 的定位：数字人民币国际运营中心，实际替代了二层的资格。

2025年陆家嘴论坛上，人民银行明确：在上海设立数字人民币国际运营中心。

上海银行是该中心核心参与行。其定位是：负责跨境、离岸、国际业务，实际比普通二层权限更高、战略地位更重。人民银行的逻辑是：不给二层，但给 “国际中心” 专属角色，更符合对上海的定位。不是不让上海银行干，是不让当 “二层”，让当 “2.5层的龙头”，上海银行深度参与体现在，被定为 “2.5层标杆”，而非二层。

对于平安银行没进，平安被定为 “2.5层”。

平安虽不是二层，但会深度参与其中。通过城银清算 / 农信银接入，支持数币兑换、钱包、商户、场景等。对平安银行的定位：是重要的合作方，而非直接的二层。

至于苏州银行能进嘛，其背后逻辑是：苏州是全国首批数字人民币试点重镇，场景密度、推广深度全国顶尖。苏州本地机构应承接大量政务、民生、普惠、跨境、县域场景。人民银行需要一家本地法人银行深度扎根，而不是单靠外地大行。

同时，江苏银行、南京银行、苏州银行三家相互搭配，形成了省行 + 省会行 + 最强地级市行，实现了全覆盖、无死角。

人民银行的用意深着呐！（作者：秋天的天空）

Fintecdaily.com 认为，苏州银行作为非系统重要性银行逆袭入选，核心在于其地处数字人民币“全国首批、场景最深”的试验田。监管层需要的不是另一家全国性大行，而是一个能深度渗透县域、民生与政务末端的“毛细血管”。江苏省形成“省行+省会行+最强地级市行”的铁三角，反映了监管对高频支付场景密度的权重已超过对银行自身资产规模的考量。上海银行与平安银行的“2.5层”错位博弈 上海银行的缺席是为其“国际运营中心”腾挪战略空间。作为跨境、离岸业务的准龙头，上海银行实际承担了“数字本位币国际化”的高阶职能，这远比基础的二层兑换服务更具战略权重。而平安银行的“闷气”背后，是深圳已有招商银行坐镇的现实，监管层在股份行名额分配上显然采取了“一城一魁”的约束策略，强迫平安向2.5层的技术输出与垂直场景转型。