《金融法（草案）》“金融机构”定义的重构，四大类别法律定性全解析

本文纲要

第一部分 金融机构、互联网金融从业机构、地方性金融组织、持牌非金融机构

第二部分 当前银行、证券和保险行业监管对“金融机构”的定义

第三部分 当前中国人民银行对“金融机构”的定义

第四部分 《金融法（草案）》对“金融机构”的定义

第五部分 《金融法（草案）》中的“金融机构”的范围

结语

何为“金融机构”，这是金融法治必须要回答的最首要、最基本的问题。

长期以来，在中国的法律与金融监管语境中，“金融机构”的定义一直模糊不清、摇摆不定、无法统一，没有任何一部法律或行政法规能够清晰地、或试图清晰地去定义“金融机构”这个极端重要的概念。

由于“金融机构”概念的内涵和外延不清晰，由此而导致的结果，便是在定性诸多金融业务交易相关方责任、是否能够及在多大程度上适用不同金融监管规则等方面，时常产生无尽的困惑和没有结论的争议。

在实际应用中，金融业界、学术智库、监管机构、新闻媒体、社会公众，由于不理解或根本没有意识到民间用语与金融监管语境中的“金融机构”中存在着的本质性区别，因此频繁地将“金融机构”的概念错误混淆、混为一谈。由此而产生的认知混乱和理解鸿沟，往往导致在讨论问题、制定政策的时候，鸡同鸭讲、无法达成建设性的共识。

即使是最高人民法院，也不能避免如此错误。例如，在《关于新民间借贷司法解释适用范围问题的批复》（法释〔2020〕27号）中，最高人民法院就错误地将认为“七类地方金融组织，属于经金融监管部门批准设立的金融机构”。

《金融法（草案）》第三条和第九十三条，以法律的形式重申了“金融机构、互联网金融从业机构、地方性金融组织、持牌非金融机构”的边界，扩张了“金融机构”的范围，在一定程度上颠覆了当前中国金融业监管规则对何为“金融机构”及“金融机构”具体范围的规定。

在内容和范围上，《金融法（草案）》将诸多当前金融监管规则之下的“非金融机构”列入了“金融机构”之内，如历史上第一次将“非银行支付机构”归入“金融机构”。在形式上，《金融法（草案）》则采取了“简单列举”+“部分参照”+“其他另行规定”的立法形式，同时又特别强调地将“个人本外币兑换特许业务机构”排除在“金融机构”的范围之外。

第一部分 金融机构、互联网金融从业机构、地方性金融组织、持牌非金融机构

在当前中国金融业监管体系之下，合法金融活动主体有四类机构，即（1）金融机构，（2）互联网金融从业机构，（3）地方性金融组织，和（4）持牌非金融机构。在各自行业相关之监管规则允许的范围内，这四类金融活动主体开展金融活动。

四类金融活动主体之间的业务边界并非泾渭分明，比如小额贷款公司可以如商业银行和信托公司一样发放贷款，私募基金管理人也可同公募基金公司一样向合格投资者募集资金。

但在监管边界上，“互联网金融从业机构”、“地方性金融组织”和“持牌非金融机构”并不是“金融机构”，在这一点上十分清晰，不存在规则含混或市场实践中的模糊地带。

令人遗憾的是，正如前所说，在实际应用中，金融业界、学术智库、监管机构、新闻媒体、社会公众，普遍存在着混淆、误用、错用“金融机构”概念的现象。

一、互联网金融从业机构

根据《国家互联网信息办公室关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（银发〔2015〕221号）的规定，“互联网金融从业机构”包括7类机构：

1、互联网支付

通过计算机、手机等设备，依托互联网发起支付指令、转移货币资金的服务（监管机构：中国人民银行）

2、网络借贷

P2P网络借贷+网络小额贷款（监管机构：国家金监局）

3、股权众筹融资

通过互联网进行公开小额股权融资（监管机构：中国证监会）

4、互联网基金销售

基金公司通过互联网销售基金+专营互联网基金销售公司（监管机构：中国证监会）

5、互联网保险

保险公司通过互联网销售保险+专营互联网保险公司（监管机构：国家金监局）

6、互联网信托

信托公司通过互联网进行产品销售及开展其他信托业务（监管机构：国家金监局）

7、互联网消费金融

通过互联网向借款人发放的以消费为目的（不包括购买住房和汽车）的贷款。（监管机构：国家金监局）

二、地方性金融组织

根据《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》的定义，省级人民政府监管的金融活动主体由“地方性金融组织”和“从事地方金融业务的其他机构”组成，共11类机构： 

1、地方性金融组织（共7类）

典型机构样本：小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司

2、从事地方金融业务的其他机构（共4类）

典型机构样本：地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司、社会众筹机构

三、持牌非金融机构

“持牌非金融机构”，有狭义和广义上的概念差异。

（一）广义“持牌非金融机构”

是指一切非“金融机构”但合法从事金融活动的主体，包括“互联网金融从业机构”和“地方性金融组织”。

《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》就采用了广义上的“持牌非金融机构”概念，其第三十二条规定：“银行保险机构大股东应当加强其所持股的银行保险机构同其他小额贷款公司、担保公司等非持牌金融机构之间的风险隔离，不得利用银行保险机构名义进行不当宣传，严禁混淆持牌与非持牌金融机构之间的产品和服务，或放大非持牌金融机构信用，谋取不当利益。”

（二）狭义“持牌非金融机构”

指与“互联网金融从业机构”和“地方性金融组织”并列存在、虽非“金融机构”，但合法从事金融活动的主体。

通常，狭义上的“持牌非金融机构”概念被使用的更加广泛，但“持牌非金融机构”类型之多，几乎难以准确统计，主要包括：

1、地方金融组织（11类）

（1）小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司

（2）地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司、社会众筹机构

2、私募投资基金管理人

（1）证券类私募基金管理人

（2）股权类私募基金管理人

（3）其他类私募基金管理人

（4）资产配置类基金管理人

3、保险中介公司

（1）保险经纪公司

（2）保险代理公司

（3）保险公估公司

4、贷款公司

（1）小额贷款公司

（2） 网络小额贷款公司

5、互联网金融从业机构（7类）

互联网支付、网络借贷信息中介、股权众筹融资平台、互联网基金销售、互联网保险、互联网信托、互联网消费金融

6、第三方财富管理公司

第二部分 当前银行、证券和保险行业监管对“金融机构”的定义

根据“分业经营、分业监管”的原则，国家金融监督管理总局和中国证监会分别对银行、保险业和证券基金期货业行使监管权，中国人民银行行使中央银行“保证国家货币政策的正确制定和执行，建立和完善中央银行宏观调控体系，维护金融稳定” 的职责。

在当前银行业、证券基金期货业及保险业的监管规则下，判断一个金融活动主体是否“金融机构”的主要标准，就是看该主体是否持有国家金融监督管理总局颁发的《金融许可证》或中国证监会颁发的《经营证券期货业务许可证》。

一、银行业金融机构

国家金融监督管理总局诸多法规对“银行业金融机构”的定义，不做穷尽式列明，多采取列举+兜底的方式描述。从监管机构的官方统计数据来看，国家金融监督管理总局承认25类机构是“银行业金融机构”²：

1、开发性金融机构

（典型机构样本：国家开发银行，共1家）

2、政策性银行

（典型机构样本：中国进出口银行、中国农业发展银行，共 2家）

3、国有大型商业银行

（典型机构样本：工农中建交+中国邮政储蓄银行，共 6家）

4、股份制商业银行

（典型机构样本：招商银行、民生银行、中信银行等，共12家）

5、城市商业银行

（典型机构样本：北京银行、上海银行、江苏银行等，共124家）

6、民营银行

（典型机构样本：金城银行、华瑞银行、新网银行等，共19家）

7、外资法人银行

（典型机构样本：汇丰银行、渣打银行、德意志银行等，共41家）

8、外资银行分行

（典型机构样本：德国商业银行上海分行等，共116家）

9、住房储蓄银行

（典型机构样本：中德住房储蓄银行，共1家）

10、直销银行

（典型机构样本：中信百信银行，共1家）

11、农村商业银行

（典型机构样本：内蒙古农商、河南农商等，共1505家）

12、农村合作银行

（典型机构样本：昆明官渡农村合作银行等，共20家）

13、农村信用社

（典型机构样本：吕梁市农村信用合作社联合社等，共401家）

14、农村资金互助社

（典型机构样本：温岭市箬横镇玉麟农村资金互助社等，共15家）

15、村镇银行

（典型机构样本：象山国民村镇银行等，共1140家）

16、信托公司

（典型机构样本：中信信托、平安信托等，共67家）

17、金融资产管理公司

（典型机构样本：长城、信达、东方、银河、中信等，共5家）

18、金融租赁公司

（典型机构样本：中银金融租赁等，共70家）

19、企业集团财务公司

（典型机构样本：通号集团财务有限公司等，共236家）

20、消费金融公司

（典型机构样本：重庆蚂蚁消费金融有限公司等，共31家）

21、汽车金融公司

（典型机构样本：大众汽车金融等，共25家）

22、货币经纪公司

（典型机构样本：国利、国际、利顺、中诚宝捷思、信唐、上田八木，共6家）

23、金融资产投资公司

（典型机构样本：农银、工银、中银、建信、交银，共5家）

24、理财公司

（典型机构样本：贝莱德建信等，共32家）

25、其他

（典型机构样本：山东省城市商业银行合作联盟有限公司、中国信托登记有限责任公司、建信养老金管理有限责任公司、中国信托业保障基金有限责任公司，共4家）

二、保险业金融机构

从历史经营情况统计数据及国家金融监督管理总局的“许可证信息查询”³系统中的数据可以看出，国家金融监管管理总局认可8类机构是“保险业金融机构”。

但保险公估机构、保险代理机构、保险经纪机构只是“保险中介机构”，不在“保险业金融机构”之列。

1、财产险公司

（典型机构样本：中意财产保险等，共86家）

2、人身险公司

（典型机构样本：中国人寿保险等，共87家）

3、养老险公司

（典型机构样本：中国人民养老等，共9家）

4、再保险公司

（典型机构样本：瑞士再保险股份有限公司北京分公司等，共12家）

5、保险资产管理公司

（典型机构样本：太平洋资产管理等，共31家）

6、保险集团控股公司

（典型机构样本：中华联合保险集团等，共12家）

7、保险控股公司

（典型机构样本：安联（中国）保险控股有限公司，共1家）

8、财产互助保险社

（典型机构样本：信美人寿相互保险社等，共5家）

三、证券基金期货业金融机构

证券基金期货业金融机构的类型相对较少，根据中国证监会⁴⁵和中国证券投资基金业协会官方网站的公示信息⁶，有4类机构属于“证券基金期货业金融机构”：

1、证券公司

（典型机构样本：中信证券、国泰海通证券等，共126家）

2、证券资产管理公司

（典型机构样本：东方证券资管有限公司等，共24家）

3、公募基金公司

（典型机构样本：汇添富基金、易方达基金等，共150家）

4、期货公司

（典型机构样本：摩根大通期货等，共150家）

第三部分 当前中国人民银行对“金融机构”的定义

2009年 11月 30日，中国人民银行调查统计司以银发[2009]363号文件发布《金融机构编码规范》⁷，“首次明确了我国金融机构涵盖范围，界定了各类金融机构具体组成，规范了金融机构统计编码方式与方法”。

2014年9月19日，《金融机构编码规范》在国家标准化委员会备案成为金融行业标准 JR/T0124-201411⁸。这是迄今为止，中国金融监管机构颁布的唯一一部关于各类“金融机构”定义和类别的权威性的监管文件。

作为配套的监管措施，自 2014年以来，中国人民银行向“金融机构”发放《金融机构代码证》，首期先在银行业范围内推广⁹。

简单地说，如果中国人民银行承认某机构是金融机构，则此机构便可向中国人民银行申请获得金融机构代码及《金融机构代码证》。

《金融机构编码规范》承认 32类机构为“金融机构”，并对各类金融机构的范围进行定义：

1、货币当局

机构释义：中国人民银行

2、监管当局

机构释义：对金融机构及其经营活动实施全面的、经常性的检查和督促，实行领导、组织、协调和控制，行使实施监督管理职能的政府机构或准政府机构。

3、银行

机构释义：吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企 业法人。

4、城市信用合作社

机构释义：城市市区内由城市居民、个体工商户和中小企业法人出资设立的，主要为社员服务，具有独立企业法人资格的合作金融组织。

5、农村信用合作社

机构释义：由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。

6、农村合作银行

机构释义：由辖内农民、农村工商户、企业法人和其它经济组织入股组 成的股份合作制社区性地方金融机构。

7、农村商业银行

机构释义：由辖内农民、农村工商户、企业法人和其它经济组织共同发 起成立的股份制地方性金融机构。

8、村镇银行

机构释义：由境内外金融机构、境内企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立，为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的金融机构。

9、农村资金互助社

机构释义：由乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性金融机构。

10、财务公司

机构释义：以加强企业集团资金集中管理和提高企业集团资金使用效率为目的，为企业集团成员单位提供财务管理服务的金融机构。

11、信托公司

机构释义：经营信托业务的金融机构。

12、金融资产管理公司

机构释义：收购、管理和处置金融机构、公司及其他企业（集团）不良资产，兼营金融租赁、投资银行等业务的 金融机构。

13、金融租赁公司

机构释义：以经营融资租赁业务为主的金融机构。

14、汽车金融公司

机构释义：为中国境内的汽车购买者及销售者提供金融服务的金融机构。

15、贷款公司

机构释义：由境内商业银行或农村合作银行在农村地区设立的专门为县域农民、农业和农村经济发展提供贷款服务的金融机构。

16、货币经纪公司

机构释义：通过电子技术或其他手段，专门从事促进金融机构间资金融通和外汇 交易等经纪服务，并从中收取佣金的金融机构。

17、证券公司

机构释义：专门经营证券业务，具有独立法人地位的金融机构。

18、证券投资基金公司

机构释义：从事证券投资基金管理业务的企业法人。

19、期货公司

机构释义：从事经营期货业务的金融机构。

20、投资咨询公司

机构释义：为证券、期货投资人或客户提供证券、期货投资分析、预测或建议等直接或者间接有偿咨询服务的金融机构。

21、财产保险公司

机构释义：从事经营财产损失保险、责任保险、信用保险、短期健康保险和意外伤害保险等财产保险业务的保险公司。

22、人身保险公司

机构释义：从事意外伤害保险、健康保险、人寿保险等人身保险业务的保险公司。

23、再保险公司

机构释义：专门从事再保险业务、不直接向投保人签发保单的保险公司。

24、保险资产管理公司

机构释义：受托管理保险资金的金融机构。

25、保险经纪公司

机构释义：基于投保人的利益，为投保人与保险人订立保险合同提供中介服务，并依法收取佣金的金融机构。

26、保险代理公司

机构释义：根据保险公司的委托，向保险公司收取代理佣金，并在保险公司授权的范围内代为办理保险业务的金融机构。

27、保险公估公司

机构释义：接受保险当事人委托，专门从事保险标的的评估、勘验、鉴定、估损、理算等业务 的单位。

28、企业年金

机构释义：企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度。

29、交易所

机构释义：提供证券、商品、期货等集中竞价交易场所，非营利法人。

30、登记结算类机构

机构释义：为金融交易提供集中的登记、托管与结算服务，非营利法人。

31、金融控股公司

机构释义：依据《公司法》设立，拥有或控制一个或多个金融性公司，并且这些金融性公司净资产占全部控股公司合并 净资产的50%以上，所属的受监管实体应是至少明显地在从事两种以上的银行、证券和保险业务独立企业法人。

32、小额贷款公司

机构释义：由自然人、企业法人或其他社会组织依法设立，不吸收公众 存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。

第四部分 《金融法（草案）》对“金融机构”的定义

一、“金融机构”必须经人行、金监和证监批准

《金融法（草案）》第三条规定：“金融机构，是指经国务院或者国务院金融管理部门批准，在中国境内设立的从事金融业务的机构，包括银行业、证券基金期货业、保险业、信托业金融机构，金融控股公司，非银行支付机构，以及其他从事金融业务的机构。”

可见，《金融法（草案）》以法律的形式确认：只有中国人民银行、国家金融监督管理总局和中国证监会以行政许可形式批准的、持有国家金融监督管理总局颁发的《金融许可证》、中国证监会颁发的《经营证券期货业务许可证》、中国人民银行许可/业务资格证书的机构，才是“金融机构”。

二、惟合法的“金融活动”才是“金融业务”

《金融法（草案）》第三条规定：“本法所称金融活动，是指自然人、法人及非法人组织从事的与存款、贷款、保险、证券、期货和衍生品、基金、信托、支付结算、征信等直接相关的货币和信用活动。国家将金融活动全部纳入监管，依法打击非法金融活动。”

“金融活动”有合法与非法之别，国家保护合法的“金融活动”，同时打击非法的“金融活动”（如在中国境内从事虚拟币与人民币的兑换）。

三、只有“金融机构”才能开展“金融业务”

《金融法（草案）》第三条规定：“本法所称金融业务，是指金融机构通过提供金融产品和服务开展的金融活动，以及经金融管理部门批准由其他机构从事的金融活动。” 

延续《金融法（草案）》第三条关于“金融机构”定义的逻辑，合法的“金融活动”便是“金融业务”，且只有“金融机构”才可以从事“金融业务”。

四、将“信托业”独立于“银行业”

在中国的金融业监管体系中，“信托业”一直是“银行业”的组成部分，信托公司在国家金融监督管理总局公示的《银行业金融机构法人名单》中，被列“银行业金融机构”。《银行业金融机构董事（理事）和高级管理人员任职资格管理办法》、《银行业金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》等监管规则同样适用于“信托业”。

十分意外地，《金融法（草案）》第三条打破了这个长期以来的机构分类，将“信托业金融机构”从“银行业”中独立出来，将“信托业金融机构”与“银行业”并列为两类金融机构。

五、赋予“非银行支付机构”以“金融机构”的地位

“非银行支付机构”，又称“第三方支付机构”、“非金融机构支付服务机构”。

根据《非银行支付机构监督管理条例》之规定，“是指在中国境内依法设立，除银行业金融机构外，取得支付业务许可，从事根据收款人或者付款人提交的电子支付指令转移货币资金等支付业务的有限责任公司或者股份有限公司”。即，“非银行支付机构”的机构性质是“公司”。

《金融法（草案）》第三条对“非银行支付机构”的机构性质进行了重大的突破，将其机构性质从“公司”完全变更为“金融机构”，这是一个极其重要的颠覆性变化。

六、强调“个人本外币兑换特许机构”不是“金融机构”

个人本外币兑换特许业务包括：

1、“个人兑换业务”（通过固定营业场所柜台、电子渠道和自助兑换机具为境内外个人办理的人民币与外币间的小额兑换业务）; 和 

2、“批发调钞业务”（为符合条件的境内机构办理的外币现钞买卖及与此相关的调运外币现钞进出境业务），由国家外汇管理局及其分支机构（以下简称外汇局）负责监督管理

依据《个人本外币兑换特许业务试点管理办法（2020修订）》的规定，人本外币兑换特许业务由国家外汇管理局监管，且从事此业务的机构必须是“境内非金融机构”。

《金融法（草案）》第三条没有对“个人本外币兑换特许机构”的性质进行任何改变，且在第九十三条特别地强调了“经批准经营个人本外币兑换特许业务的机构，不适用本法关于金融机构的规定。”

第五部分 《金融法（草案）》中的“金融机构”的范围

《金融法（草案）》清晰了“金融机构、互联网金融从业机构、地方性金融组织、持牌非金融机构”的范围，扩张了“金融机构”的范围，并且从全国性银行、全国性证券基金期货经营机构、中央金融企业及其控股金融机构、地方中小金融机构、地方金融组织等角度，对“金融机构”进行了重新分类：

1、中央金融企业控股的金融机构

1.1 开发性银行（1家）：国家开发银行

1.2 政策性银行（2家）：进出口银行、农业发展银行

1.3 综合性金融集团（2家）：中信集团、光大集团

1.4 国有大型银行（5家）：

- 中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行

1.5 保险公司（6家）：

- 出口信用保险、人保集团、人寿保险集团、太平保险集团、再保险集团、中国农业再保险

1.6 投资公司（2家）：中投公司、建银投资

1.7 资产管理公司（5家）：中信/长城/东方/信达/银河

2、全国性银行

2.1国有大型商业银行（6家）：工农中建交+邮储

2.2股份制商业银行（12家）

3、全国性证券基金期货经营机构

3.1 证券公司及其资管子公司

3.2 基金公司及其资管子公司

3.3 期货公司及其资管子公司

4、非银行金融机构

4.1金融租赁公司

4.2企业集团财务公司

4.3消费金融公司

4.4汽车金融公司

4.5货币经纪公司

4.6金融资产投资公司

4.7理财公司

5、地方中小金融机构

5.1城市商业银行

5.2农村商业银行

5.3农村合作银行

5.4农村资金互助社

5.5农村信用社

5.6村镇银行

5.7民营银行

5.8直销银行

6、金融控股公司

6.1全国性金融控股公司

6.2地方金融控股公司

7、保险公司

7.1财产险/人身险/养老险/再保险公司

7.2保险资产管理公司、保险集团控股公司、保险控股公司

7.3财产互助保险社

8、信托公司

9、征信公司

9.1 个人征信机构

9.2 企业征信机构

10、外资金融机构

10.1中外合资/外资独资金融机构

10.2外国金融机构的分支机构

11、交易所

11.1证券交易所

11.2 期货交易所（含上海石油天然气交易中心）

11.3 上海票据交易所

11.4 上海黄金交易所

12、登记结算类机构

12.1中国证券登记结算有限责任公司

12.2中央国债登记结算有限责任公司

12.3中国信托登记有限责任公司

12.4 上海清算所

12.5 银行卡清算机构

13、其他类

13.1证券期货类其他

-证券投资咨询公司、资产评估机构、财务顾问机构、独立基金销售机构、基金评价机构、中证指数有限公司

13.2银行类其他

-山东省城市商业银行合作联盟有限公司、中国信托登记有限责任公司、建信养老金管理有限责任公司、中国信托业保障基金有限责任公司

结语

“金融机构”与一般性工商企业的内在本质性区别，在于其从事的是以金钱和权益为载体的无形“金融交易”，而不在于其监管单位、组织形式、注册地点、互联网线上或实体线下渠道、资金投向标的等外在因素。

金融市场的发展一再突破监管框架，市场发展又不断催生监管进步。任何一种金融理论、一种市场观点，一个监管政策目标，都应该有清晰的适用范围、有可被放大镜检视的内涵和外延，更何况是向社会提供公共产品和服务的“金融机构”的定义。“金融机构”的定义，看似平淡无奇，实则是一个牵一发而动全身的基础设施问题。

《金融法（草案）》将“金融机构、互联网金融从业机构、地方性金融组织、持牌非金融机构”的界限划分的更加清晰，从实质重于形式的角度，将“非银行支付机构”、“持牌非金融机构”等都纳入了“金融机构”的范围，从而扩张了“金融机构“的范围。

《金融法（草案）》既颠覆了长久以来中国金融业监管规则对“金融机构”狭窄定义的传统，又有助于实现金融业界、学术智库、监管机构、新闻媒体、社会公众对“金融机构”概念理解的统一。在这方面，可以肯定地说，《金融法（草案）》是颇具创新的立法。（作者：汪灵罡）